Abstract

I denna rapport beskrivs och jämförs miljöstöden till permanenta gräsmarker i Bayern, Danmark, England, Polen och Sverige. Det finns avgörande skillnader mellan länderna i hur miljöstöden till de permanenta gräsmarkerna är utformade. Skillnaderna gäller dels hur stora miljöstödens ersättningsbelopp är, dels villkoren gräsmarken ska uppfylla för att få (högre) stöd, och dels vilka skötselkrav som är knutna till stöden. Alla stöden är utformade inom ramen för EU:s jordbrukspolitiska regelverk, så vissa grundläggande likheter finns också. De permanenta gräsmarkerna (ängsmarkerna) producerar inte bara privata nyttigheter som mjölk och kött, utan även miljökvalitéer i form av biomångfald, kulturarv, rekreationslandskap och andra sociala tjänster. Dessa är i hög grad kollektiva nyttigheter. Marknaden kan därför normalt inte ge tillräcklig produktion av dessa miljötjänster, utan miljöstöd behövs om man önskar en samhällsekonomiskt effektiv markanvändning och uppfylla miljömålen. I Sverige är miljöstödet differentierat efter markanvändning (bete, slåtter), markslag (skogs-, alvar-, fäbodbete) och miljövärde (2 nivåer: allmänna/särskilda), med tilläggsersättning för bl.a. lieslåtter. Det högre, särskilda stödet är knutet till både markvillkor (miljökvalité) och platsspecifikt föreskrivna skötselvillkor. Dessutom finns bl.a. det omfattande miljöstödet "Vallodling". I Bayern finns två program som tillsammans har stor budget och täcker nästan all gräs¬mark, inklusive vallar. Stöden är olika för slåtter- och betesmark, med ett basstöd som kan kombineras med flera möjligheter till tilläggsersättningar. Ändå är stödet inte särskilt differentierat, som i t.ex. England. I Danmark är miljöstöden till permanent gräsmark främst inriktade mot att minska skadligt växtnärings- och pesticidläckage, vilket innebär att åtgärderna för att främja biologiska och andra landskapsvärden är begränsade. Förutom ett par allmänna stöd med låga respektive modesta skötselkrav finns ett mindre, projektinriktat program. I England finns ett långt utvecklat och mångfaldigt miljöstödssystem till gräsmarkerna. Fyra miljöstöd har vart och ett många stödåtgärder med olika ersättningsnivåer, kvalifikations- och skötselkrav. Miljöstödet "Allmänt förvaltarskap" (lägsta nivån) har ett parallellprogram för ekologisk produktion med dubbel miljöersättning, kompletterat av ett miljöstöd för värdefullare marker och ett för höglandsområden. Förutom skötselstöden finns en stor uppsättning investeringsstöd. Utmärkande för England är både att bönderna själva kan välja vilka åtgärder de vill åtaga sig och på vilka skiften så länge som de uppnår en totalpoäng bestämd av gårdens areal. Det högre stödet har platsspecifika krav och resultatindikatorer för den enskilda gräsmarkens miljötillstånd. I Polen kombineras tre allmänna stöd med tio stöd som är habitatspecificerade. De allmänna stöden går till alla gräsmarker i bergsområden, ekologisk odling, respektive extensiv skötsel. De olika stöden till tio angivna habitat ger möjlighet till anpassade skötselkrav och differentierad ersättning. Det finns således avsevärda skillnader mellan länderna i antalet miljöstöd och stödvarianter till gräsmarkerna. Flest alternativ har England, medan Danmark och Bayern har betydligt färre. En annan skillnad är att Bayern och Polen enbart har skötselstöd, men att det i England också finns investeringsstöd för många specificerade ändamål. Vad gäller stödsystemets struktur, så har Sverige, Bayern och England grundstöd som kan kombineras med tilläggsåtgärder på samma gräsmark. I Danmark och Polen har brukarna inte sådana valalternativ. Det skiljer sig också hur många ersättningsnivåer som finns och hur detaljerade villkoren för stöd är, både i fråga om skötsel och för att en gräsmark ska vara berättigad till ett visst stöd. Danmark har t.ex. föga differentierade miljöstöd. Motkraven i form av skötselåtgärder – vad brukaren måste eller inte får göra – för att få stöden är i allmänhet lägre i Danmark, Bayern och Polen, men även för Englands ELS-stöd (lägsta nivån) jämfört med Sveriges miljöstöd till gräsmarkerna. Jämfört med villkoren för det svenska miljöstödet "Vallodling" har några av länderna delvis högre krav, så jämförelserna måste göras för likartade gräsmarker. Villkoren som gräsmarken måste uppfylla för att vara kvalificerad för högre stöd är dessutom betydligt lägre ställda i Bayern och England än i Sverige. Hur stor miljöersättningen per hektar är skiljer sig påtagligt. Danmark och Bayern har ofta minst dubbelt så högt miljöstöd som Sverige för ungefär motsvarande marker eller skötselkrav. I Polen är däremot stödtarifferna oftast lägre. Englands stödnivåer motsvarar i vissa fall de svenska, men kan annars ligga avsevärt högre. Sammanfattningsvis har miljöstöden bidragit till att motverka gräsmarkernas negativa utveckling av areal- och miljökvalité i länderna. Det kan dock ifrågasättas om miljöstöden är tillräckliga, eftersom det finns indikationer att floran och faunan i det europeiska jordbrukslandskapet fortsätter att försämras. Miljöstöden är överlag effektivare än andra, diffusa styrmedel som påverkar de permanenta gräsmarkerna. Genom att skapa riktade, ekonomiska incitament och styra resurserna till det som efterfrågas ger de högre måluppfyllelse till lägre kostnader. Inget av länderna har dock maximalt möjligt kostnadseffektiva miljöstöd. Det gäller både i fråga om motkraven i form av skötselåtgärder och villkoren för att gräsmarken ska vara kvalificerad för ett visst stöd. Av de studerade länderna torde det engelska systemet vara mest kostnadseffektivt tack vara att brukarna kan välja mellan många miljömässigt poängsatta alternativ allt efter gårdens kostnadssituation. Ländernas stöd till vall och liknande gräsmarker är i regel förknippade med låga krav och höga kost¬nader per miljönytta. Avtal med skötselvillkor som är specifikt utformade för varje gräsmarksobjekt finns i varierande omfattning i Bayern, Danmark, England och Sverige. Sådana platsspecifika stödutformningar kan ge bättre miljöeffekter och även vara effektivare, men risken är att de medför höga transaktionskostnader och då totalt sett blir ineffektiva. Bland de många möjligheter som finns att ytterligare förbättra miljöstöden kan Polens habitatspecifika stöd med standardiserade skötselkrav eller Englands resultatbaserade utformning visa på intressanta lösningar

Keywords

miljöstöd; styrmedel; jordbrukspolitik; naturvårdspolitik; kollektiva nyttigheter; gräsmark; miljöersättning; samhällsekonomisk effektivitet; skötselvillkor

Published in

Report / Swedish University of Agricultural Sciences (SLU), Department of Economics
2009, number: 165
Publisher: Institutionen för ekonomi, Sveriges lantbruksuniversitet

SLU Authors

• Hasund, Knut per

  • Department of Economics, Swedish University of Agricultural Sciences
    

UKÄ Subject classification

Landscape Architecture
Agricultural Science
Environmental Sciences related to Agriculture and Land-use


Permanent link to this page (URI)

https://res.slu.se/id/publ/27051